文/张召忠
今天继续给大家连载张召忠20世纪90年代撰写的研究报告《美国国民经济动员法规体系及管理体制》，供大家参考借鉴。
国民经济动员的法规和计划体系
长期以来通过吸取历次战争的经验和教训，各国纷纷将战时工业动员工作摆到了非常重要的战略地位。有关工业动员的法规日益完善，体制日益健全。美国工业动员始于第一次世界大战期间，但直到第二次世界大战爆发时，美国几乎仍处于无计划无准备状态。战后，美国充分认识到，及时、有效地进行工业动员，对于战争的进程具极其重要的作用，而强大的工业基础又是迅速实施工业动员的物质保证，完善的动员法规和健全的动员体制是有效实施工业动员的根本保障。为此，美国开始从各方面加强对工业动员的准备。
（来源：US Army）
经过两次世界大战，美国政府首脑多次指出，绝不能使美国毫无准备地卷入未来战争，要把以往的主要经验或战备原则列入有关法规和法典。同时，由于工业动员是一种国家行为，是为保障国家安全和满足战争需要进行的活动，因此这种性质决定了工业动员的基本目的与经济组织的利益有明显的矛盾。尽管调整这种矛盾有多种手段，如行政干预、经济利益刺激等，但最可靠、最有权威的手段是法规、政策、制度，即使是行政指令也必须以法律为后盾。特别是在市场经济体制中，政府平时对企业的干预是间接的、软弱的，工业动员只能通过法律手段进行直接的、强行的干预，促使企业迅速转产。
工业动员的法规体系
工业动员的实践充分证明，完善的工业动员法规是进行工业动员准备和实施工业动员的法律依据和重要保障。工业动员机构的建立、工业动员计划的编制与工业动员能力的建立与维持等，均须依据法律实施，并受法律的保护。目前，美国关于工业动员的法规比较完备，如有《国家安全法》、《国防生产法》、《国家工业贮备法》、《矿产政策法》、《战略与重要物资储备法》、《国防资源法》、《国防优先法》、《国防授权法》等。这些法规，规定了所有经济部门和企业战时都必须接受国家的指导，迅速转产，完成军品生产任务。
（来源：US Army）
在这些法规中，《国防生产法》为工业动员生产提供了更直接的法律依据和保证。该法共7章700余款，为联邦政府各部门实施工业动员生产规定了具体的权限，包括国防生产优先顺序的确立权、物资与设备的分配权、生产能力与供应扩大权，还包括设施的征用与没收权、价格与工资的稳定权，以及劳资纠纷的调解权和不动产使用监督权等许多方面的权限。
政府通过这些权限的行使来保证工业动员生产计划的实现。如在该法第101款中规定，总统有权要求首先履行他认为对加强国防所必须的合同订单。同时规定，总统有权按照国防的需要分配物资和设备。在该法第303款中还规定，为了根据政府合同而加快生产、交货或服务的项目，总统可以依照他所规定的条例、条令，授权陆、海、空军部及有关单位，通过承诺购买分担损失，以保证工业企业不受损失。另外，总统还可以根据该法的授权制订各种有关工业动员条例、命令等法规。这就为工业动员的准备与实施提供了充分的法律依据和法律保障。为使该法适应平时的需要，美国又对其进行了多次修订，对部分条款进行了增减，而对平时不需要的条款，如征用与没收、价格与工资的稳定以及劳资争议的解决等条款停止使用。
（来源：US Army）
五十年代初期，美国主要由《国防生产法》、《国防工业储备法》和《战略与重要物资储备法》及其它有关工业动员的命令、规定等所构成的工业动员法规体系，为工业动员的准备与实施确定了可靠的法律基础。此后，美国又颁布了许多新的条例、命令等，从而更加充实了美国的工业动员法规体系，为工业动员确定了更加完善、更加可靠的法律依据。如1973年美国又颁布了《1973年战争潜力决议》。
该决议明确指出，依据法律规定，私人企业在国防生产中占优势地位。另外，在美国的法典中还有许多关于工业动员的规定，从各方面保证了工业动员准备与实施。如有的条款规定，为了最大限度地提高工业动员能力，必须依靠私人企业支援国防生产，其机床、设备等均可列入国防储备计划，以便使动员生产能力保持高度的战备状态。
（来源：路透社）
尽管法令法规为战时工业动员提供了法律保障，但对于一些具体情况、具体问题，则无法完全采用法律手段进行保障，这就需要政府制定有利于工业动员的政策，以补充和完善动员的法令法规。政策作为进行战时工业动员的杠杆，对于工业动员准备与实施具有内在的制约作用。美国的工业动员是以市场经济为背景的，虽然工业动员体现了国家的意志，但也并不能侵害资本家的利益。协调国家与资本企业的利益矛盾，主要依靠适应市场经济机制的一系列政策。
在八十年代初，美国由于受经济波动的影响，国防工业和动员基础处于萎缩状态。为了改变这种状况，美国政府颁布了许多新政策，例如，修改税法，提高军工企业固定资产的折旧速度，尽快收回投资并加快技术改造，调整军品分期付款，增加初次付款比例，加快分期付款速度，减少军工企业高利率借款，并允许国防合同中列入利息成本；实行多年性采购合同制，促使军工企业对军工生产作出长远安排，巩固和增强工业动员基础；实施“制造技术计划”，即对新生产项目由国防部同工业界共同投人种子资金，以加快科研成果向大规模生产转移的速度，降低企业承担的风险。这些政策，使军品承包商感到有利可图，积极增加投资，提高了军用标准化程度，节约了行政费用，最终使国防工业能力能够满足战争动员的需要。
国家战略物资储备的法律体系
美国在第二次世界大战中暴露出的一个最明显的薄弱环节，就是战略物资的严重短缺。在国家处于紧急状态时，越来越多的战略和重要物资的补给不能满足军事、工业和国民必需品的需求，与国防生产有关的原材料严重依赖进口。为此，国会根据这一情况通过了《1946年战略和重要物资储备法》。
这一法律授权当时的军火委员会调查哪些物资属于战略和重要物资，并授权财政部长根据调查结果以超出现有工业需求的水平购买这些物资，为这些物资提供储备、维护和安全保障，并定期更新所储备的物资。这一法律为美国储备战略物资提供了法律依据。《战略和重要物资储备法》后来又经过了若干次修订和重新颁布。
（来源：US Army）
美国《国防生产法》明确规定国防采购属于优先实施项目，并要求为国防订货储备基本的金属材料，以保证国防生产能力。《国防工业储备法》则规定要储备一定数量的机床及其它工业生产设备，以满足部队在国家危急关头的需要。《战略和重要物资储备法》作为涉及物资储备的专门法规，在物资储备方面做出了许多具体规定。
例如，该法规定：储备战略物资的数量必须满足美国在三年以上国家危急期间的需要；储备物资只能用于国防，不得挪作它用；财政部单独确定一项“国防储备专用基金”以供采购储备材料的需要；总统可以委派专家组成顾问委员会，负责储备材料的采购、运输、加工、精制、贮存、保安、维护、更换与处置等方面的咨询工作；非经总统批准（战时要经总统委任的官员批准）不得动用储备材料；除非参众两院军事委员会提议修改，任何储备材料的数量不得更改；总统每六个月要向国会提出一份有关该法执行情况的书面报告，报告内容要便于国会检查等等。
——摘自1990年代
《美国战争动员的法规体制》
张召忠
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