机关事务内部控制数字化建设的内涵与探索（机关事务内部控制数字化建设的内涵与探索论文）

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机关事务内部控制数字化建设作为提升治理水平、防控廉政风险的重要手段，在保证经济活动合法合规、资产使用安全高效、财务信息真实完整和提高公共服务质量方面发挥着重要作用，成为推进机关事务高质量发展的重要抓手。本文基于杭州市机关事务管理局内部控制数字化建设的实践与探索，探析机关事务内部控制数字化建设的重要意义、理念内涵、推进路径等。

重要意义

有助于完善机关事务治理体系。数字化建设所具备的程序化、流程化、规范化等特点为机关事务部门形成合理、健全的标准化管理体系提供坚实基础，规避了传统决算后分析、事后审计的弊端，实现预算、执行、核算、决算全生命周期循环，通过建立“事前规划、事中控制、事后分析”的标准化管理体系，保障重大事项、活动支出等严格按照既定标准执行，促进各项经济业务活动规范化、标准化开展，避免在资金流转过程中产生漏洞，防范国有资产流失。

有助于加强机关事务风险防控。内部控制的本质是风险管理，数字技术应用于机关事务内部控制中，有助于提升风险识别、分析和应对能力，形成立体化风险防控体系，精准辨识业务的潜在与显在风险，及时预警和化解。内部控制数字化有助于形成科学的预警系统和信息传递机制，将识别出的内外部风险及时传递到相关责任岗位，通过与预算标准、实绩标准进行对比，分析可能造成的潜在影响，及时发现风险环节。数字化内部控制形成的标准化管理体系可防止人为因素干扰造成内控制度流于形式，防范不按程序办事或舞弊的现象。同时，制止随意减少经济责任环节的行为，降低越权、权力滥用风险，维护数据的可靠性和真实性。

有助于深入落实机关事务经济责任。数字化内部控制平台明确相关岗位的职责权限，将不相容岗位相互分离、内部授权审批控制内嵌于信息系统中，形成相互制约监督的工作机制，防患于未然。数字化内部控制机制下，经济责任关系严格按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》要求设置，针对机关事务部门各项经济活动的特点落实相关责任。通过在系统内嵌入岗位职责经济责任的“点”，并将“点”连接成经济责任“链”，追溯不作为、慢作为、乱作为等行为，强化对公职人员的监督。

有助于提升机关事务保障效能。数字化内部控制体系建立后，形成可执行的标准和流程，决策层通过数字化内控体系下放职能，由协调层、执行层按照标准执行，避免各层级的缺位、越位、错位等。由此，决策层可以从重复性、常态化的事务中解脱出来，集中精力开展重大事项决策和重要经济业务活动，避免不必要的资源消耗，提高管理效率和决策质量。同时，内部控制数字化建设促进管理效率提升，一方面，可以有效整合人事、预算、收支、合同、财务、资产、业务等专业信息系统，实现信息共享，加速信息传递；另一方面，在数字化内部控制机制下，预算标准、实绩数据、预算执行和责任履行情况等信息可按照权限公开显示，加强内外部监管力度。

理念内涵

机关事务内部控制指机关事务部门为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。传统内部控制存在效率低下、内容繁杂、信息传递不顺畅等缺陷，造成了部分内部控制低效，无法满足当前机关事务部门内控管理的需求。

关于内部控制的内涵，国内外学者基于不同视角有着不同的观点，包括控制论、制度论、管理过程论等。亨利·法约尔在《工业管理与一般管理》中提到，控制是管理的一部分，管理工作的第一步是制定计划，随后通过组织、指挥和协调进行实施，最后对计划的执行情况进行监督和反馈控制。管理过程学派的代表孔茨和韦里克进一步发展了亨利·法约尔的观点，认为控制是管理过程的一项职能，成为学界和业界的共识。内部控制领域的权威机构COSO采用了内部控制附属于管理的观点，认为内部控制的作用形式是对计划执行情况进行监督和反馈控制。COSO将内部控制定义为管理的工具，内部控制系统由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督5要素构成，自成系统并独立于组织原有的管理系统。然而，上述观点割裂了内部控制与组织管理直接的联系，内部控制系统作为独立系统运行，无法融入组织管理系统之中，开展内部控制建设往往为了遵循财政监管要求，而非加强组织自身内部管理的需要，导致内部控制建设流于形式。

数字时代赋予机关事务部门内部控制新的内涵，数字技术的广泛应用打破了各个经济活动环节之间的信息孤岛，内部控制不再是孤立的某项工作或某个流程，而是嵌入各环节中的一系列控制行为，能够将业务管理与财务管理环节有机结合，融入组织自身的内部管理。《行政事业单位内部控制规范（试行）》指出，内部控制是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。可见，内部控制服务于组织的控制目标，是组织开展经济活动过程中风险防控的重要支撑。机关事务部门可以通过完善内部控制实现加强组织内部管理,“数字化内部控制建设”的基本内涵可以表述为：“运用大数据、人工智能、互联网、云计算等数字技术为机关事务部门管理活动的全流程进行赋能，从而优化机关事务部门的管理活动，促进管理效率的提升，以期实现组织的控制目标，增强组织的风险防范和管控能力”，如下图：

实践探索

近年来，杭州市机关事务管理部门基于内部控制相关法律法规和制度规定，结合先进理论和前沿科研成果，逐渐探索将现代数字技术应用于内部控制，借助“平台化、信息化”推动内部控制建设从“传统管理”到“数字赋能治理”的跨越。管理局基于数字时代内部控制新内涵，构建了“1 2 X”的数字化管理体系，形成电脑端加双移动端（浙政钉、微信）的平台结构，赋能管理活动全流程。目前主要有房产管理业务系统、车辆管理系统、公共机构节能管理系统、安防信息化系统、后勤服务信息化系统、设备管理系统6个数字业务系统；开发“一卡通联办”“会议一件事”“房产应用掌上办”“车辆预约掌上办”等应用场景；OA系统嵌入合同会签、出差事前审批、人员考核等模块功能。在此基础上，将数字技术与内部控制结合，优化日常管理活动，提升管理效率，增强对经济活动风险的防范和管控能力。

坚持预防为先，强化风险识别。通过搭建数据交换平台，将数字业务系统的日常经营数据作为数据源进行采集，搭建数据仓库，在此基础上引入数字技术、构建数据模型对经济活动的风险进行识别、量化、分析和预警。随着数字技术在内部控制建设中的运用，各项经济业务活动内外部风险识别、分析、预警、防范日益便捷化。

坚持闭环管理，严密内部控制过程。管理局通过信息化、数字化手段完善了不相容岗位相互分离控制、内部授权审批控制、归口管理控制、预算控制、财产保护控制、会计控制、单据控制、信息内部公开控制等，将数字技术引入事前控制和事中控制环节，能够预防相关人员操作错误（针对不相容岗位相互分离控制）、授权权限错误（针对内部授权审批控制）、权责不对等（针对归口管理控制）、预算超标（针对预算控制）、国有资产流失（针对财产保护控制）等引发的内部控制风险。同时，数字技术的运用可以将人从传统内部控制中解脱出来，将更多的精力集中到决策部署、风险处理上。

坚持共建共享，畅通信息传递渠道。通过云网融合系统、本地系统感知平台和数据交换平台提升组织内部信息传递与沟通效率。利用终端设备、监控与检测系统等前端感知平台以及物联网技术，实现信息“自下而上”的有效传递。如杭州市机关事务管理局所属服务保障中心的物资采购平台作为数字化内控建设的重要抓手，目前食堂所有原材料已实现线上采购，原材料供应商、食堂工作人员、监管人员多方协同，采购下单、审核、商户接单、商品验收、库存管理、财务统计等采购信息全过程留痕。上述平台使得组织运行趋于扁平化，减少信息传递的内部层级，基层业务部门的信息在数据清洗、集成后可直接传递给决策层，上层决策也可高效落实到执行层面。数字化内部控制建设整合了人事、预算、收支、合同、财务、资产、业务等专业信息系统，将各个部门、岗位衔接起来，提升沟通效率。例如在房产业务系统的应用场景中，按照事先设定的审批流程和部门职责分工，通过试行相关业务掌上办，实现周转房承租户使用、退租等业务的在线申请，依托房产管理系统实现闲置房产出租线上审批，既提高了审批效率，也实现了全流程可视化监管与控制。

坚持“点”“链”结合，提升监督管理效能。将具体经济活动嵌入机关事务管理系统，形成数字业务子系统和应用场景，实现岗位职责经济责任从“点”到“链”的落实，提升内部监督的效率。

基本路径

着眼治理规范化，创新价值理念。机关事务部门内部控制数字化转型的本质是对治理观念的价值重塑。进入数字时代，内部控制建设和有效运作需要机关事务部门全员参与，共同推动组织控制目标的实现，成为组织开展经济活动过程中防范和管控风险的重要支撑。管理者应进一步创新理念，深刻认识内部控制数字化建设的重要性，积极动员全员共同参与内部控制建设，提高系统内各环节参与者的使命感，推动内部控制管理创新。同时，机关事务部门内部控制数字化建设是一项复杂的系统工程，涉及范围广泛，包括基础运维、后勤保障、物资采购、科研开发等多种类经济活动，各环节、各岗位有效协调、牵制和共享信息，才能提高监督和控制水平，达到提高管理决策质量和日常业务管理效率的目的。

着眼治理系统化，强化制度保障。完善的制度保障是内部控制数字化建设的前提条件，要加强制度建设，保证制度的严谨性，防范内外部风险，约束机会主义行为。可将预算管理、采购管理、收支管理、合同管理、资产管理、项目管理等业务模块作为内部控制数字化建设的基础模块，将相关的法律法规、政策制度流程嵌入内部控制信息化平台，发挥监督合力。

着眼治理精细化，夯实技术支撑。随着互联网、大数据、人工智能、云计算、区块链等技术的快速发展和广泛应用，机关事务部门的内部控制数字化建设迎来重要变革。应明确实际的业务流程及其呈现方式，深入全面地开展信息系统规划，并将关键控制点嵌入系统，在实践中不断优化更新，促进业务活动流程化、标准化，确保各项业务活动按标准化管理要求有序开展。通过数字技术充分发挥内部控制的功能优势，为机关事务部门发挥应有的社会职能奠定基础。同时，根据政策变化、技术更新迭代及时更新数字化平台，并以实际业务需求和控制目标为导向调整嵌入内容，持续提高数字化平台的实用性与可操作性。

着眼治理专业化，锻造人才队伍。一方面，机关事务部门可以邀请高校、科研单位或实务领域的内部控制数字化建设专家开展指导或授课，提升相关工作人员的数字化运用水平。积极组织各部门的骨干人员，定期学习最新的内部控制数字化建设方针政策及专业知识，研讨业务环节、岗位职责、权限授权、内外部风险等，构建系统、动态的理论学习体系。另一方面，采取多种激励措施，提升学习主动性和积极性，通过系统内各环节参与者的共同学习，培养干部职工多角度、多维度思考问题的能力。

（本文获“2022年度理论研究成果”二等奖）

作者：杭州市机关事务管理局