大江东︱城市之治的上海探索：“一网通办”“一网统管”

来源：人民日报中央厨房-大江东工作室

突如其来的新冠疫情，让原本的大学毕业生招聘季变得招聘不易。此时，“一网通办”为毕业生推出了移动求职平台：“随申码•毕业生就业”。上海市各类机构、企业申请“随申码•毕业生就业”后，自行下载打印张贴，本市高校应届毕业生使用微信、支付宝、随申办小程序等终端扫描“随申码•毕业生就业”，获取招聘岗位信息，就可以提交简历，获取毕业生就业一站式服务。

毕业生的招聘码，只是上海“两张”网服务中的一项服务。因为“一网通办”，上海的政务服务面越来越扩展，越来越精准。

2018年，是上海一网通办创立年，成立了推进一网通办改革和政务公开领导小组，组建了上海市大数据中心，并建立了“一网通办“法制支撑体系，“一网通办”政务服务在全国率先启动。

今年4月，在“一网通办”试点基础上，上海在全市范围又全面启动并推进“一网统管”。

这两张网的功能不同，却在形成合力，将上海的城市治理提到一个新的高度。

“一网通办”：从企业和群众需求出发，高效办成一件事

“找政府办事像网购一样便利”，这是上海“一网通办”的初心。如今，用“一网通办”办事，的确越来越像网购了。

致公党中央委员、上海市委专职副主委、邵志清代表说，“一网通办“最重要的是政府办事流程的改造和优化。过去，企业和群众找政府办事是一个个门跑，后来改革，改成一门式受理，进一扇门，在不同的部门柜台上办，每个部门还得一一排队，流程还是很长。”一网通办“不同，企业和群众办事，不管办什么事，只要在一个柜台排台就要以受理，由受理柜台去找不同部门，让数据跑腿，群众少跑腿。

“这是通办，还要高效!”邵志清举例说，“2018年，买保险时，旧保险没到期，新保险要购买，结果，要跑几回，新旧保险都得带来。后来，系统打通，只要跑一次，材料都不用带，就可以办了。”

一网通办的核心就是流程再造。谢卫群摄

上海市委副秘书长，市政府秘书长陈靖代表以为，最难啃的硬骨头是业务流程“革命性”再造，这是要进行整体性设计，把部门内部流程和跨部门、跨层级、跨区域流程全面纳入整合重构范围。这是大刀阔斧的根本性、制度性重塑，重要衡量标准就是“四个减”，即减环节、减材料、减时间、减跑动次数。

陈靖代表介绍，2019年，通过实施“双减半”（时间、材料减半），与2018年相比，实现办事时间总体缩短59.8%，办事材料总体减少52.9%；对105件企业群众关注度高、办理量大的事项进行了流程优化。

出门办事不用带身份证、驾驶证，因为可以数字“亮证”了！“一网通办”还打造移动平台——随申办，将网络服务推进到移动终端上。因为这一超级应用，市民和企业都可以拥有专属网页，将所有证照都归集到这里。这后面，是一系列数据资源的跨部门整合。上海大数据中心建立了数据资源平台，构建人口、法人、空间地理、电子证照4大基础数据库和一批主题库、专题库，建立“三清单一目录”机制，大力开展数据治理和大数据分析应用。目前，仅高频证照就归集了337类9500多万张，使用量已达1.4亿次。

上海市大数据中心的数据显示，2019年，“一网通办”已对100个事项进行了业务流程优化再造，实现100项个人事项“全网通办“。

目前，“一网通办“总门户已接入2321项服务事项，其中，行政审批事项已应接尽接，82.1%具备全程网办能力，93.87%具备“最多跑一次”能力。实现办事时间总体减少59.8%，办事材料总体减少52.9%。130万人次给予了评价，好评率达到了99.7%。一网通办的“通办”、“高效”得到了广泛认可。

“一网统管“，从政府和管理者角度出发，高效处置一件事

与“一网通办”不同，“一网统管”重在统筹与管理，服务的对象是政府的管理者，目的是为了高效处置一件事。

“应用为要、管用为王”，是上海市委为“一网统管”定下的价值取向。着眼“高效处置一件事”，理顺派单、协调、处置、监督的管理流程，推动一般常见问题及时处置、重大疑难问题有效解决、预防关口主动前移，着眼跨部门、跨层级协同联动，压实责任、强化协同，让推诿扯皮没有空间，为基层减负增能，减少不必要的表格填写，让基层有更多时间和精力服务群众，是“一网统管”的目标。

针对城市管理难点、堵点、痛点、盲点，“一网统管”通过智能预警手段，结合无人机、高清摄像头等先进设备、智能感知端，依靠水陆空88万个“神经元”，可以形成“客流监测分析”“套牌车核查”“渣土车未盖顶预警”“森林防火监管”“大客流监测预警”等一系列智能化城市应用场景。

渣土车未盖顶预警系统示例。 巨云鹏摄

能做到这种程度，还是来源于大数据的整理。一网统管的底层数据还是来源于上海市大数据中心，依托大数据资源平台推动公共安全、城市管理、社会治理等领域的主题数据库建设。根据各部门需求共向主题库提供库表192张，接口服务16个，数据来源除法人库、人口库两大基础库外，还包括公安、规划、交通、水务、应急管理、市场监管等多个部门，共享数据量达25.8亿条。

海量的数据汇聚，是城市动态体征的“细胞”，依据大数据支持，在上海城市运行管理和应急处置系统上，30多个部门的100多项基础数据，围绕“城市动态”“城市环境”“城市交通”“城市保障供应”“城市基础设施”5个维度，整合提炼了80余个指标，包括城市服务人口、市内交通客流、最大供气能力、城市道路里程……城市运行一览无余，“一屏观天下”成为现实。

浦东在上海率先启用了“一网统管“。上海市政府副秘书长、浦东新区区长杭迎伟代表以浦东城市综合运行中心举例说，共享单车是城市的新生事物，深受市民喜欢，但是，往往存在着共享单车分布不均衡的情况。现在，浦东城运中心的大屏幕上就有热力图，一眼就可以看到共享单车的分布情况，如果有的地方用的人多，摆放不足，可以及时调整，这样管理人员的负担就轻多了。

还有群租整治。过去，整治群租靠群众举报，现在，社区可以根据用气用电等数据找到群租嫌疑点，整治更加精准。

在浦东城运中心大屏幕上，长江口的捕鱼作业一目了然。浦东城运中心供图

浦东新区工地众多，监管是个难题。为此，依托工地远程视频监管系统，专门开发了智能化的监管模块。通过图像自动识别，可以实时抓拍未带安全帽、车辆未冲洗、渣土没有覆盖等管理问题。场景主要围绕监管要素标准化、监管方式智能化、监管流程闭环化予以构建，实现问题发现、分析研判、信息推送、协同处置全流程闭环监管。“常常有司机车开到半道上，就接到电话接电话，被告知没有覆盖渣土”，杭迎伟说。

还是大数据的功劳。通过远程视频监控、大数据分析等智能手段，实现指令生成、自动发现、自动推送。对人员未带安全帽、车辆未冲洗、裸土未覆盖、扬尘值超标、关键岗缺勤、深基坑监测等11 个行业重点管理要素进行视频自动抓取、信息实时获取和智能综合分析，实时智能发现问题，自动推送行业监管部门，提升行业智能化管理水平。

浦东城运中心随时看到辖区场景。谢卫群摄

高效处置，是“一网统管”的特点。运行成效体现在以下几方面：工单直接推送到工地管理人员，第一时间快速整改；信息同步推送质监站并开展大数据分析，便于及时优化监管措施、调配监管资源、实现精准监管；借助智能预警，初步实现行业风险问题早发现、早处置、早预防，对高风险行业及高风险点实施重点防范，实现精准识险、科学评险、及时排险，行业风险管控能力显著提高。

场景自运行以来，从智能发现的 11 个管理要素中共发现问题 3714起。其中，未戴安全帽、车辆未冲洗、裸土未覆盖三个行业重点管理要素，已实现智能辅助监管到智能主导监管的转变，有效提高了政府行业风险管控能力，施工现场基本实现“安全、有序、干净”。

“两张网”发力，上海城市治理日益智能化智慧化

一场疫情，让一网通力与一网统管得到了有效的融合。最突出的是随申码中的健康码。

“请出示你的健康码！”这是疫情爆发后，上海市民听到的最频繁的句子之一。健康码的问世，是城市疫情管理的需要，却在一网通办的平台上得以实现。

上海市政府办公厅副主任、市大数据中心主任朱宗尧说，从提出健康码的想法，到推出健康码，仅仅只用了22个小时。

运用大数据赋能，一网通办平台——随申办推出了“随申码·健康”服务，为每个人推出了健康码，实现疫情精准防控。2月17日上线以来，累计使用次数超5.2亿次。在街道社区、企业园区、政务大厅、商场医院，“绿码通行”已成为上海市民的新习惯。

因为健康码的出现，可以精准对接企业需求，为保障企业复工复产提供了支撑，在沪企业申请达到了4.5万个。

有了一网统管，浦东城运中心可以在块屏上全域观察。 浦东陆家嘴供图

陈靖代表说，疫情发生以来，为了确保城市企业复工复产，城市平安，上海充分依托“一网通办”平台渠道和数据汇聚优势，推进网上不见面办理，减少线下人群集聚，降低病毒传播风险（去年12月不见面办件率为20.43%，今年2月为50.47%）。同时，通过企业专属网页和市民主页，向“一网通办”2389万个人用户和205.8万企业用户主动推送疫情防控、企业复工复产政策、公告及服务信息，为符合条件的企业精准推送税务优惠政策。依托企业专属网页开展“云走访”“云反馈”，分别向上海中小企业餐饮服务、在线新经济、物流、物业等行业的部分企业累计发布110万份网上调查问卷，收集企业问题4.5万个并高效解决。

一网统管也在加速布局。

为了让“一网统管”真正惠及基层，上海市民政局设计了全市统一、面向基层的社区治理云平台——社区云，通过统一信息系统入口、统一数据采集、统一数据管理和分析应用、提供统一的为民服务政策知识管理工具。上海市民政局认为，这将为破解当前社区治理信息化建设中存在的数据支撑缺乏、整合互通低效、局社互动不足等瓶颈问题，推进居村委减负增能。

目前，社区云已继续在浦东、徐汇、宝山、松江、黄浦、静安、长宁、崇明等8个区近20个街道开展试点，年中将在16个区全面推开。

如今，《上海市城市运行“一网统管”建设三年行动计划》已经制定并经上海市委常委会审议通过。上海以“二级建云、三级平台、五级应用”为提升迭代抓手，在市、区两级搭建城运云，整合各部门数据、系统和网络，承担存储、算力等基础资源保障。结合“新基建”，打造“治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇聚一个湖、城市大脑一朵云、城运系统一平台、移动应用一门户”。

陈靖代表说，“随申码”在这次疫情防控中发挥了重要作用。三个月内，实名注册用户从1024万激增至2255万人，使用量5.2亿次。下一步，将积极拓展“随申码”应用，目标是打造成为上海公共管理和服务领域的市民随身服务码。目前正在积极推进，比如在上海图书馆，“随申码”可以作为入馆凭证。“我们还将在教育、医疗、交通、文旅、赛事会展等领域拓展一批应用，围绕高效办成一件事，为市民提供个性化、精准化、便捷化的服务。”