公共机构合同能源管理项目集中统一推进研究（公共机构合同能源管理项目集中统一推进研究论文）

合同能源管理的实质是以减少的能源费用支付节能项目全部成本的节能业务运行模式。在发达国家，合同能源管理是主流市场化节能机制。20世纪90年代初期，我国公共机构与世界银行、全球环境基金（GEF）共同开展“世行/GEF中国节能促进项目”合作，成立国家节能信息传播中心，并在北京、辽宁和山东率先成立了国内第一批合同能源管理公司。2007年修订的节约能源法正式提出了合同能源管理模式。近年来，按照国管局统一部署，各试点区域因地制宜，积极探索集中统一推进公共机构合同能源管理的措施，形成了丰富的实践经验，对在全国范围内进一步完善合同能源管理及其相关制度体系、推动公共机构节能减排具有十分重要的意义。

发展现状

近年来，各地区积极推进集中合同能源管理项目，上海、江苏、浙江、山东、广西、重庆、四川、广东、福建、安徽、江西11地260家公共机构开展试点，项目数达52个。试点区域开展集中统一合同能源管理工作与传统模式相比呈现出一些新的特征：

操作中通常采用难易搭配、大小组合、分类集合的方式打包推进。难易搭配是将改造内容繁杂与改造内容简单的机构组合，使项目整体的改造内容与施工难度适中，节能率较高，从而提升招标成功率。大小组合是将拟改造面积较大同面积较小的机构组合，使项目整体的改造内容和工作量适中。“大小组合”往往会与“难易搭配”组合推进。如青岛西海岸新区2019年度公共机构合同能源管理节能改造项目中，军民融合学院建筑面积达15.8万平方米，改造内容共7项，较为复杂。新区实验中学建筑面积只有2.5万平方米，改造内容只有两项，实施较容易。两项改造按照“大小组合、难易搭配”的原则组合，达到节能率15%，既保证了节能服务机构与业主方的共同利益，又推动了节能改造项目实施，降低了能耗，具有较好的经济效益和社会效益。三是分类集合。根据改造内容涉及的机构类别、预算主体和物理点位安排项目内容，便于合同能源管理项目的集中统一推进，降低项目成本和难度。

当前，各省市集中统一组织合同能源管理项目主要有3种模式。一是节能效益分享。节能服务机构承担项目投资风险，提供改造资金，拥有节能设备所有权，在合同期内与用能单位按照约定分享节能效益，在合同结束后设备与节能效益全部归用能单位所有。与节能量保证模式相比，节能效益分享模式中服务机构收回投资时间较长、合同期限较长、风险较大，服务机构一般采用分享较高比例节能收益实现盈利。该模式是我国目前广泛采用的合同能源管理模式，约占七成左右。二是节能量保证。用能单位承担投资风险，提供全部或部分节能改造资金，由节能服务机构进行项目实施，双方根据实际节能量按合同规定分配收益。若节能量达到预期目标，用能单位向节能服务机构支付服务费用；若没有达到，节能服务机构承担相应的责任和经济损失；若节能量超出约定数量，节能单位和节能服务机构双方分享超出部分收益。三是能源费用托管。用能单位以一定的能源费用和管理服务费用，将自己的能耗系统交给节能服务机构建设、运营和管理，合同期满后，无偿收回节能服务机构建设管理的用能系统。这种模式下，节能服务机构除了可以获取能源管理服务费用，还可获得超出合同约定节能量的收益。实施能源费用托管模式的机构一般建筑体量较大，建设运营综合能源服务平台可实时监测能耗，减少资源浪费。

目前国内各省市尚无集中统一组织合同能源管理项目的管理制度和推进机制，根据国管局《关于开展县（区）集中统一组织合同能源管理项目试点的通知》要求，各省市积极推进试点制度落地，推动集中统一合同能源管理逐步落实。上海、浙江、江苏、山东、江西、深圳等地制定了公共机构合同能源管理暂行办法，明确合同能源管理项目的实施流程和方法、操作模式、采购和支付方式、节能量验证等，同时明确各机关事务管理部门工作职责。其中，采购方式主要包括“统一招标、统一签订合同”和“按项目实际情况选择招标及采购方式”，支付方式主要包括“列入部门预算，视同能源费用列支”和“固化预算，明确支付流程与科目”。部分省市通过设立部门联席会议等方式，协调推进公共机构合同能源管理项目。例如，上海市《公共机构合同能源管理项目管理办法》规定，成立市公共机构节能工作联席会议，负责指导、协调、推进、监督公共机构合同能源管理项目实施。市级、区级管理局根据市级和本区实际情况，负责指导、协调、推进公共机构集中统一组织合同能源管理项目实施。

面临问题

合同能源管理模式作为一种利用市场化手段开展节能技术改造的新模式，在公共机构中得到了积极推广，并获得了良好的节能效果和社会反响，但在推进过程中仍面临一些瓶颈。

机构多、覆盖范围广、统筹协调难度大。集中统一组织合同能源管理项目不同于常规合同能源管理项目，具有项目数量多、类型各异、改造内容覆盖范围广等特点，从项目申报到项目实施，整个过程需要协调的机构和事宜较多，公共机构和节能服务机构积极性不高；各预算主体跨区域、跨系统，受行政区域限制，采购申请程序较为复杂，项目推进困难。

融资贷款申请难，经营收益不确定。合同能源管理项目实施初期，需要节能服务机构先行垫付大量改造资金，但投资回收期较长，节能服务机构面临巨大的资金压力。在寻求金融机构帮助时，节能服务机构也会遇到各种问题。一是用能单位对于主动开展合同能源管理项目缺乏积极性，导致融资需求相对较少，影响金融机构的配套服务；此外，我国节能服务机构大多是初创公司，规模小、资产轻，缺少重资产进行抵押，不符合发放贷款的风控要求。二是银行对于合同能源管理了解较少，缺少相关领域贷款经验。三是节能新产品新技术迭代迅速，难以准确估算未来的节能收益。

管理模式待更新，专业人才缺口大。公共机构办公建筑通常是非居住类物业管理，市场开放程度较低，能耗费用通常包含在整体物业费用中，或单独列支能耗费用实报实销。节能服务机构进入公共机构集中统一组织合同能源管理项目过程中，不可避免会影响到物业企业的既有管理模式。同时，在日常运行维护过程中，即使硬件设备已经更新，物业管理如未尽到管理责任，节能量仍无法保证。另外，节能新产品新技术的运行维护也需要物业管理机构具备一定的专业知识，现阶段专业技术储备和人才较为缺乏。

节能效益难量化，信誉体系不完善。由于集中统一组织合同能源管理项目改造范围内的能耗数据需要分项计量，获取难度较大，节能量鉴定评审机构少，对于用能人数的变化或者建筑内部新增设施设备等情况，合同双方在节能量认定上也会存在分歧。目前，我国推进合同能源管理机制的信誉环境尚需完善，公共机构和节能服务机构双方信息不对称，互相存疑。在现有体系下，只能依靠合同约定双方的权利义务。合同能源管理项目的运行依附于公共机构，节能服务机构没有主动权，因此常面临无法按合同分享节能效益的问题，收益难以保障。

对策建议

当前，公共机构合同能源管理机制建设正处于重要战略机遇期，国家深入推进“十四五”时期公共机构节约能源资源工作，为公共机构合同能源管理集中统一推进提供了动力。为实现公共机构低碳转型，新时代的合同能源管理需要从健全工作机制、优化操作路径、助力绿色金融、引入激励机制、完善评估体系等多方面持续发力。

完善工作机制，细化责任分工。确定推进工作的主管部门，强化协作配合，形成工作合力。各省（区、市）机关事务管理部门根据实际情况，负责指导、协调、推进机关及其所属（管）事业单位集中统一组织合同能源管理项目实施。各层级教育、科技、文化、卫生、体育等系统节能主管部门负责推进各自管理范围内的项目实施。省级节能主管部门、市级机关事务管理部门和节能主管部门发挥主抓主管作用，对于集中统一组织合同能源项目进行统筹、督促及汇总等；对涉及多个责任单位的任务，各主管部门强化组织协调，与责任单位对接，及时分解任务，确保项目顺利开展。集中统一组织合同能源管理项目涉及机构多、覆盖面积广、跨行政层次，需要机关事务管理部门、财政部门、采购中心、条线节能主管部门等协作配合，形成工作合力。确立项目推进的主体（牵头）单位，保障项目有序开展。集中统一组织合同能源管理项目由主体单位负责招标与合同签订工作，并承担与其他单位协调沟通的责任。合同签订后，主体单位需与其他单位确定各单位间的能耗基准分配比例、节能效益分享比例，并约定节能效益分享二次分配的内部结算细节及其他相关事宜。

健全管理制度，优化实施流程。为强化集中统一组织合同能源管理项目前期和实施阶段的管理职能，要对各地区公共机构合同能源管理暂行办法中涉及的工作机制、管理制度及实施流程等内容进行优化，解决机构多、范围广、跨行政层次统筹协调难度大、程序烦琐、流程不畅等问题，提高执行效率。首先要优化组织架构，强化主管部门及主体单位职责，将职责按层级划分，细化各阶段、各环节的职责分工，从源头解决问题。在前期评估环节，集中统一组织合同能源管理项目信息采集工作量大，建议引入专业的节能服务机构进行精细化评估。在政府采购环节，针对跨区域联合采购项目，由采购工作牵头人集中组织各级采购人和财政部门人员，对照政府集中采购目录及限额标准确定采购形式和方式，集中统一组织项目实施。其中，同类型项目采购需求统一实施采购，探索集中采购机制、有序竞争机制。按照财政部要求，稳妥推进集中采购机构代理业务，不受行政级次、地区和部门限制，鼓励采购人择优选择集中采购机构代理采购业务。在项目实施、节能运维等环节，确定项目推进的主体单位，牵头协调项目各方，负责合同签订、项目实施、节能运维、节能量验证等环节的沟通协调工作，保障项目有序开展。

构建多元路径，优化商务模式。针对集中办公建筑的高耗能现状，综合考虑各类型机构建筑的特点以及政府采购、费用支付、实施流程等，建议采用“点线面”结合的多元化操作模式。如表1所示，“点”即同一物理点位、不同预算主体的集合，例如集中办公建筑；“线”可分为相同预算主体的集合和不同预算主体的集合，其中相同预算主体的集合主要为不同办公点的同一机构，不同预算主体的集合主要为同类型的公共建筑，如机关办公建筑、学校建筑、医院建筑等；“面”即不同类型机构的组合打包，可以是两种类型机构建筑的集合，也可以是多种类型机构建筑的集合。

表1 “点线面”结合的多元化操作模式

如表2所示，在节能效益分享模式、节能量保证模式和能源费用托管模式下，公共机构和节能服务机构的投入、承担的风险与节能收益会有很大差别。综合“点线面”结合的操作路径和各模式的适用条件，建议每个项目中公共机构数量范围为5至8家；采用节能量保证模式的项目，合同年限不超过5年；采用节能效益分享、能源费用托管模式的项目，合同年限为5至10年；应用光伏发电等新技术或投资规模较大的项目可适当延长，不超过15年。后续推广集中统一组织合同能源管理项目时，在满足上述条件的情况下优先采用能源费用托管模式，由专业的节能技术人员挖掘节能潜力，制定合理的节能改造方案，并由专业的节能管理人员对能源设备进行运行维护，可最大化降低能耗，实现最优的节能效果。

表2 合同能源管理的商务模式

强化政银合作，发展绿色金融。针对公共机构集中统一组织合同能源管理项目，由政府牵头，让节能服务机构与金融机构、公共机构等达成合作共识，围绕合同能源管理项目推广形成四方联动的融资机制，构建绿色金融生态链，将合同能源管理融入绿色金融，结合项目实际情况优化相关金融产品，为集中统一组织合同能源管理项目提供相对较低贷款利率的金融产品。与此同时，构建专门用于公共机构集中统一组织合同能源管理的绿色产业基金，促进公共机构、节能服务机构、金融机构、绿色产业基金等多方合作，确保项目顺利开展和有效实施。

建立公共机构绿色区块链投融资信息平台，展示行业资讯、供求信息、招商信息等，为供需双方提供发布信息的渠道。将节能服务机构的银行资信、服务范围、技术能力、融资能力等信息予以展示，为金融机构提供绿色信贷产品做好资信支撑；金融机构发布绿色信贷产品信息，为节能服务机构提供参考；公开使用绿色信贷项目案例的总投资额、绿色资金额、节省财政资金支出等，提高金融机构的认可度；将合同能源管理项目的节能量计量与验证纳入共享平台，让项目节能效果更加透明。绿色区块链信息平台的建立，可以为公共机构、节能服务机构、金融机构提供展示平台，将公共机构、节能服务机构、金融机构、项目概况等信息进行共享，解决三方因缺乏了解导致项目实施不畅的问题，为公共机构合同能源管理项目开展提供有力支持。

引入激励机制，完善评估体系。《公共机构节能条例》第26条规定公共机构可以采用合同能源管理方式，并未作强制性规定。政府能源费用支出均由财政拨款，能耗减少可能影响下一财政年度的能源拨款额度，造成合同能源管理项目无法继续的风险，因能效提升节余的能源费用预算相关机构也无权处置，推进节能减排工作动力不足。各主管部门可以通过管理手段，推进公共机构参与合同能源管理进行节能改造，并对其采用的节能减排措施和成果进行公示，接受社会监督。同时，可将公共机构节能管理工作及合同能源管理开展情况纳入考核。建立节能效益分享激励机制，对开展合同能源管理减少财政资金投入的公共机构，管理或使用单位可按照一定比例分享部分节能收益，在一定数额内财政不再收回，作为节能减排工作开展或设施设备运维经费，超出部分上缴财政，在一定程度上调动各方积极性，促进合同能源管理项目高效有序开展和顺利实施。立足公共机构能耗现状，构建更加科学合理的节能评估考核体系，引导公共机构节约清洁发展，提高整体能源管理水平。采用过程引导和结果考核，形成节能评估和效果跟踪考核闭环管理方式，促进节能环保产业健康发展。以能耗定额、能源审计、节约型示范机关创建为重要抓手，持续开展公共机构能效水平排摸调研，建立健全公共机构基础信息库并组织进行用能现状分析、能效水平诊断、节能潜力挖掘，为项目实施做足准备。基于前期成果，对公共机构节能工作和节能效果进行跟踪，逐步形成用能有标准、评估考核有办法的闭环管理方式，有序推动公共机构节能。

（本文获“新时代机关事务行业建设”主题征文一等奖）

供稿：朱聪 朱春奎 徐菁媛 郑屿（上海市机关事务管理局）